ژئوپلیتیک ناتو (تعامل سیاست، جغرافیا و قدرت در راهبردهای نوین سازمان پیمان آتلانتیک شمالی)

سازمان پیمان آتلانتیک شمالی، نهادی که در 4 آوریل 1949 در ابتدای جنگ سرد و با امضای معاهده واشنگتن و در برابر کمونیسم شوروی و نمادش پیمان ورشو شکل گرفت، اکنون در هشتمین دهه از عمر خود نه­تنها همانند رقیبش به­تاریخ نپوسته­است بلکه با اصلاحات مداوم و متعدد در این سال­ها خود را به­عنوان بزرگ­ترین سازمان امنیتی و نظامی در جهان معرفی کرده، اعضای رسمی خود را به 29 عضو رسانده و با بسیاری از کشورها و سازمان­های بین­المللی در حال تشریک مساعی و همکاری در زمینه­های متعدد و متنوع است.

وبسایت رسمی این سازمان آورده­است که ناتو اتحادی سیاسی و نظامی با اهداف بنیادین دفاع جمعی از اعضای خود و برقراری صلح دموکراتیک در منطقه آتلانتیک شمالی است. همه 29 متحد حق برابر دارند لذا تصمیمات با اجماع و اتفاق­آرا اتخاذ شده و اعضا متحدند به ارزش­های بنیادین پیمان از قبیل دموکراسی، آزادی فردی و حکومت قانون احترام بگذارند. این سازمان در­واقع، طولانی­ترین و قدرتمندترین اتحادیه نظامی و سیاسى در طول تاریخ، محور رابطه فراآتلانتیکى، مهم­ترین پل ارتباط دو سوی اقیانوس اطلس و محمل حضور نظامی آمریکا در قاره اروپا و تاثیرگذار بر سیاست­های این قاره و کل جهان است. در مقدمه پیمان واشنگتن 1949 آمده­است «دولت­های امضا­کننده این پیمان بر پایبندی خود بر اهداف و اصول منشور ملل متحد تاکید کرده و تمایل خود­را برای هم­زیستی با تمام ملت­ها و دولت­ها در صلح و آرامش اعلام می­کنند. ما مصمم ­به حراست از آزادی، میراث مشترک و تمدن ملت­های خود که بر اساس اصول دموکراسی، آزادی فردی و حکوت قانون پایه­گذاری شده­است، می­باشیم. هم­چنین ما تصمیم داریم تلاش­های خود را برای دفاع دسته­جمعی و حفاظت از صلح و امنیت متحد نماییم؛ بنابراین با پیمان آتلانتیک شمالی موافقت می­کنیم».

کلیه پیمان­ها، فرزندان زمان خودشان هستند که روح زمانه معاصر و خلق­و­خوی سیاسی غالب­را منعکس می­­کنند؛ این واقعیتی­است که روح آن در تاریخ ناتو نیز تنیده شده­است. در ارزیابی کلی و با توجه به تغییرات صورت­گرفته در ساختار نظام بین­الملل و نظام امنیت­بین­الملل، می­توان 3+3 دلیل[1] را به­عنوان دلایل اصلی بقای ناتو در دوران پس­از جنگ سرد نام برد؛ دلایلی که سبب شکل­گیری درک مشترکی از تهدید در میان اعضای ناتو هستند، درکی که عامل اصلی حفظ انسجام ناتو در فضای پساجنگ سردی بوده­است. این دلایل عبارت­اند از:

• حمایت از ارزش مشترک؛
• عدم­اطمینان نسبت­به آینده؛
• جبر بوروکراتیک؛
• حفظ امنیت و ثبات در اروپا؛
• تهدید ادامه­دار و باز­ظهور­کرده روسیه؛
• مواجهه با تهدیدهای جدید و غیرسنتی.

ناتو که با یک هدف و در یک زمان خاص متولد شد با تغییر زمان و به­روز شدن اهداف نیز خود را تغییر داد و البته این مسیر هموار نبوده­است. تاریخ این سازمان با نقاط­عطفی همراه است که در زمان­های خود، رهبران این سازمان را وادار به تحول در رویکردها کرده­است؛ تحول­هایی که هر­کدام از یک ناتویِ جدید و با اهداف جدید رونمایی کرده و در قالب نسل­های ناتو معرفی می­شوند. خطر کمونیسم در قالب اتحاد جماهیر شوروی و پیمان ورشو اولین نقطه عطف تاریخ ناتو بود که منجر به­ظهور پیمان واشنگتن در سال 1948 به­عنوان سنگ­بنای ناتو و پیدایش نسل اول ناتو شد. دومین نقطه عطف، مربوط­به پایان جنگ سرد و تصمیم سران ناتو برای اصلاح مفهومی و ساختاری پیمان برای بقا در نبود فلسفه­وجودی­اش است که منجر ­به تدوین مفهوم نوین استراتژیک در پنجاهمین سالگرد تشکیل پیمان در سال 1999 و رونمایی از نسل دوم ناتو شد. زمان زیادی نگذشته بود که حادثه تروریستی یازده سپتامبر در سال 2001 مفهوم نوین استراتژیک 1999 را ناکارآمد کرد و زمینه­های لازم برای ظهور نسل سوم ناتو پدیدار شد. پس­از سال­ها بحث و بررسی در نهایت در نشست سران سازمان در سال 2010 در لیسبون پرتغال از نسل سوم ناتو رونمایی شد.

     یک. نسل اول ناتو

کشور­های اروپای غربی از سال 1945 تا 1949، در­حالی­که توجه کامل خود را به بازسازی ویرانی­های جنگ و اقتصاد معطوف کرده­بودند، با نگرانی نظاره­گر سیاست­های توسعه­طلبانه اتحاد جماهیر شوروی بودند. این کشورها که به تعهدات خود بعد از جنگ در زمینه کاهش تاسیسات دفاعی و ترخیص نیروهای نظامی خود عمل کرده­بودند، متوجه شدند که رهبران شوروی تصمیم بر حفظ نیروهای خود با تجهیزات کامل دارند. این هشداری نگران­کننده برای اروپا بود. علاوه­بر­این، با توجه به اهداف ایدئولوژیک اعلام شده از سوی حزب کمونیست اتحاد جماهیر شوروی، آشکار گشت که با دعوت ­به احترام به منشور ملل متحد و رعایت توافقات بین­المللی انجام­شده در پایان جنگ جهانی دوم حاکمیت­ملی و یا استقلال کشورهای رها شده از سلطه نازی­ها (اروپای شرقی و بعد اروپای غربی) تضمین نخواهد شد. تحمیل اشکال غیردموکراتیک حکومت و سرکوب مخالفت­های موثر و نقض حقوق و آزادی­های اساسی شهروندی در بسیاری از کشورهای اروپای مرکزی و شرقی و دیگر نقاط جهان، عناصر اصلی تشکیل دهنده این بیم­ها و نگرانی­ها بودند.

رویدادهای برجسته سال­های 1947 تا 1949 نقطه عطف این تحولات بود. تهدیدات مستقیم علیه حاکمیت نروژ، ترکیه، یونان و سایر کشور­های اروپای غربی، کودتای ژوئن 1948 چکسلواکی و محاصره غیرقانونی برلین که در ماه آوریل همان سال آغاز شد، از جمله اقدامات تهدید­آفرین شوروی در این مقطع تاریخی بود. در واکنش و پاسخ به­این تحولات بود که پنج کشور اروپای غربی شامل بلژیک، لوکزامبورگ، هلند، فرانسه و انگلیس با امضای پیمان بروکسل در ماه مارس سال 1948 عزم خود را برای ایجاد یک سیستم دفاعی مشترک و تقویت روابط فی­ما­بین به­منظور مقابله با تهدیدات ایدئولوژیک، سیاسی و نظامی علیه امنیت خود را به­نمایش گذاشتند. پیمان بروکسل معرف اولین حرکت در بازسازی امنیت در اروپای بعد از جنگ جهانی دوم و نخستین گام در فرآیندی بود که به امضای پیمان آتلانتیک شمالی در سال 1949 و تاسیس ناتو انجامید. به­دنبال پیمان بروکسل، مذاکراتی با ایالات متحده آمریکا و کانادا در­خصوص ایجاد یک اتحاد آتلانتیک شمالی، بر­اساس تضمین­های امنیتی و تعهدات متقابل بین اروپا و آمریکای شمالی انجام گرفت. هم­زمان کشورهای دانمارک، ایسلند، ایتالیا و پرتغال از سوی اعضای پیمان بروکسل برای عضویت در این فرآیند دعوت شدند. نتیجه این مذاکرات دو­سویه، امضای پیمان واشنگتن در آوریل 1949 و تاسیس ناتو بود.

اتحادیه آتلانتیک شمالی بر اساس یک معاهده چند­جانبه بین کشورهای عضو بنیان نهاده­شد و کشورهای عضو آزادانه و متعاقب بحث عمومی و رویه­های پارلمانی معمول به­این معاهده ملحق شدند. این معاهده از حقوق تک­تک کشورهای عضو و تعهدات بین­المللی آن­ها مطابق منشور ملل متحد حمایت کرد. به­واسطه این پیمان، کشورهای عضو متعهد شدند که در مخاطرات و مسئولیت­های امنیت دسته­جمعی سهیم شده و زیر بار تعهدات بین­المللی متعارض با این معاهده نروند. بنابراین یک سازمان بین­دولتی پدید آمد که در آن اعضا دارای حاکمیت مستقل بوده و تصمیمات به طور مشترک و بر اساس اصل اجماع اتخاذ می­شد. هر­یک از اعضا در فرآیند تصمیم­گیری به­طور کامل و بر اساس حقوق برابر، فارغ از اندازه یا قدرت سیاسی، اقتصادی و نظامی­شان مشارکت می­کردند. بر­این­اساس، متحدان در جریان تصمیم­گیری از استقلال عمل برخوردار بودند ولی هنگامی که تصمیمات اتخاذ می­شد با همبستگی سیاسی کامل و با حمایت یکپارچه اعضا به­مورد اجرا گذاشته­می­شد. ناتو خود را متعهد به دفاع از اعضا در برابر تجاوز و تهدید به­تجاوز کرد و حمله به یک یا چند عضو از آن حمله به­تمامی اعضا قلمداد شد.

پیرامون مبانی حقوقی شکل­گیری و فعالیت­های نسل اول ناتو، طراحان این سازمان به ماده 51 منشور ملل متحد و اصل دفاع مشروع مندرج در آن اشاره می­کنند که به­موجب آن در صورت وقوع حمله مسلحانه به­یک عضو ملل متحد تا زمانی که شورای امنیت ملل متحد اقدامات لازم را برای حفظ صلح و امنیت بین­المللی به­عمل آورد، هیچ­یک از مقررات این منشور به­حق ذاتی دفاع مشروع از خود، خواه به­صورت فردی و خواه جمعی لطمه­ای وارد نخواهد کرد. در مقدمه سند تاسیس ناتو تصریح شده­است که این سازمان در چارچوب منشور ملل متحد عمل خواهد­کرد و در نخستین جمله آمده­است که «اعضای این پیمان اعتقاد خود را به اصول و اهداف ملل متحد و تمایل خود را به زندگی در صلح و آرامش با همه مردم و همه دولت­ها تصدیق می­نمایند». در ماده یک پیمان واشنگتن، بر عدم­توسل ­به­زور بر­خلاف اهداف منشور ملل متحد تاکید شده و آمده­است: «اعضا متعهد می­شوند مطابق منشور ملل متحد، اختلافات بین­المللی را که احتمالا یک­طرف آن هستند، با روش مسالمت­آمیز و به­گونه­ای که صلح و امنیت بین­المللی و عدالت در مخاطره قرار نگیرد، حل­و­فصل کنند و در روابط بین­الملل از تهدید به استفاده از زور یا توسل به­آن، به­شکلی که متعارض با اهداف سازمان ملل متحد باشد، خودداری کنند (ماده1).

در ماده 5، که سنگ­بنای پیمان و فلسفه­وجودی آن است، موضوع دفاع دسته­جمعی مورد اشاره قرار گرفته و آمده­است «اعضا موافقت می­کنند که حمله علیه یک یا چند کشور در اروپا و آمریکای شمالی، باید به­عنوان حمله علیه همه آن­ها تلقی شود؛ به­همین­خاطر در­صورت وقوع چنین حمله­ای، هر­یک از آن­ها در جهت اعمال حق فردی با دفاع دسته­جمعی از خود مطابق ماده 51 منشور ملل متحد، به­یاری عضو یا اعضای مورد حمله قرار گرفته خواهند شتافت و به­طور فردی و هماهنگ با سایر اعضا هر اقدامی که لازم باشد، شامل استفاده از نیروی نظامی انجام خواهند داد تا صلح و امنیت به­منطقه آتلانتیک اعاده و حفظ گردد (ماده5). هرچند این موضوع که در قالب ماده 5 شکل گرفت سال­ها مورد استفاده قرار نگرفت تا زمان حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 در آمریکا که­به پشتوانه آن اعضای ناتو با حمایت قاطع این عملیات را محکوم کرده و پشتیبانی کامل خود را از آمریکا در جهت مبارزه با تروریسم اعلام کرده و ناتو به افغانستان حمله­ور شد اما ماده 5 از روز اول تاسیس پیمان تا به امروز به­عنوان قلب پیمان شناخته می­شود.

در ماده 7 پیمان فوق اشاره بیشتری به منشور ملل متحد شده و آمده­است «این پیمان به­هیچ­وجه حقوق و تعهدات کشورهای عضو بر اساس منشور ملل متحد و مسئولیت اولیه شورای امنیت برای حفظ صلح و امنیت بین المللی را تحت تاثیر قرار نمی­دهد و نباید چنین تفسیری از آن به­عمل­آید» و در­نهایت در ماده 12 اشاره شده­است بعد از 10 سال از اجرایی شدن این پیمان یا هر زمان بعد از آن، در­صورت طرح درخواستی از سوی یکی از اعضا برای بازنگری در پیمان، اعضا با در نظر داشتن عوامل موثر در صلح و امنیت در منطقه آتلانتیک شمالی از جمله تحولات مربوط به ترتیبات جهانی و منطقه­ای تحت منشور ملل متحد برای صلح و امنیت بین­المللی، درباره هدف این بازنگری مشورت خواهند کرد (ماده7) (ماده12).

هرچند دفاع معتبر در برابر شوروی طی چهل سال جنگ سرد، به­عنوان کارویژه اصلی و کارکرد ژئوپلیتیکی نسل اول ناتو بود، اما دیگر کارویژه­های ناتو از همان ابتدا صرفا دفاع از متحدین در برابر این تهدید نبود بلکه ناتو وظیفه نهادینه­کردن رابطه میان آمریکای شمالی و اروپای غربی را نیز دنبال می­کرد؛ برای مثال در آن سال­ها، رهبران ناتو تلاش داشتند تا چارچوبی را درون سازمان مهیا کنند که آلمان غربی بتواند به­طور امن بازسازی و در­نهایت بدون به­خطر انداختن احیای دوباره قدرتش، دوباره مسلح شده و جانی تازه پیدا کند. این کارویژه تضمینی دوباره برای همه اروپای غربی به­ویژه برای فرانسه بود. همان­طور که اسمای، اولین دبیرکل ناتو ابراز کرد به خاطر این سه دلیل، «نگهداری روس­ها در بیرون، آمریکاییان در درون و آلمانی­ها در پایین گود» نقش نسل اول ناتو و هم­چنین مهم­ترین کارکرد ژئوپلیتیکی در درون این سازمان در آن سال­ها به­شمار می­رفت که به­زودی دچار تغییر شد.

تصویر فوق یک تبیین شماتیک از سیستم ژئوپلیتیکی نسل اول ناتو است. به­نظر می­رسد داشتن یک تبیین سیستماتیک برای معرفی نسل­های ناتو ضروری است چرا­که این سازمان در­طول تاریخ حیاتش نشان داده­است که از ویژگی­های یک سیستم باز انسانی و فیزیکی بهره می­برد. سیستمی باز چرا­که به­طور مستقیم و همه­جانبه با محیط خارجی خود در ارتباط تاثیر و تاثری است و یک سیستم انسانی و فیزیکی چرا­که علی­رغم انسان­ساخت بودن این سیستم که روال تاریخی آن تشریح شد اما نمی­توان قدرت ابزارها نظامی به­عنوان قدرت سخت­افزاری این سازمان را در تحلیل­های مرتبط با ناتو از­نظر دور داشت. ناتو نیاز مبرم به فیزیک سخت­افزارهای خود دارد؛ سخت­افزارهایی که بخشی­از اولویت­های ناتو مدرن و به­روز کردن مداوم آن­هاست و نه­تنها در نسل اول بخش اعظم از موفقیت­های این سازمان نشات گرفته از قدرت سخت­افزاری این سازمان بود بلکه این مهم تاکنون نیز ادامه داشته­است. ناتو سهم زیادی از سخت­افزارهای نظامی دنیا را در­اختیار دارد و به­طور مستقیم و غیرمستقیم بسیاری ­از اصول و بندهای اسناد آن به­ویژه سند تاسیس سازمان، وابسته ­به قدرت سخت­افزاری ناتو است.

در سیستم ژئوپلیتیکی نسل اول ناتو به­وضوح می­توان دو محیط داخلی و خارجی این سازمان­را مشاهده کرد. محیط­هایی که به­وسیله یک مرز سخت از یک­دیگر تفکیک شده­اند. رهبران ناتو در نسل اول با توجه به خطرات متعدد شوروی و کمونیسم برای خود، یک مرز سخت برای سازمان طراحی کرده و ارتباطات دو محیط در پایین­ترین سطح ممکن بود. ورودی­ها در سیستم نسل اول ناتو تنها کشورهای اروپای غربی و آمریکا و کانادا بودند و هیچ کشور دیگری اجازه ورود در سیستم ژئوپلیتیکی ناتو را نداشت و لذا محیط جغرافیایی ناتو کوچک­تر از محیط جغرافیایی کشورهای خارج از منطقه محورهای آتلانتیک بود. در­نتیجه ساختار ژئوپلیتیکی این نسل ناتو با حضور کشورهای محدود فوق ایجاد شد و در این ساختار، بخش­های نظامی و دفاعی ناتو به­ویژه کمیته نظامی ناتو بالاترین نقش را داشتند.

پس­از شکل­گیری ساختار ژئوپلیتیکی نسل اول ناتو، فرآیندی ژئوپلیتیکی در درون سیستم وجود داشت که زمینه­های ایجاد کارکرد این نسل را فراهم می­نمود. فرآیندهای ژئوپلیتیکی در نسل اول ناتو به­طور ویژه­ای بر فعالیت­های نظامی و امنیتی در درون ساختار شکل می­گرفت. تقویت قدرت دفاعی کشورها و سازمان، بالابردن سطح هم­گرایی نظامی و تاکید بر فعالیت­های امنیتی، جاسوسی و ضدجاسوسی مهم­ترین اولویت­های فرآیند ژئوپلیتیکی ناتو در نسل اول بودند. سیستم ژئوپلیتیکی نسل اول ناتو در­نهایت یک کارکرد اساسی و مهم را ارائه می­داد و آن عبارت بود از دفاع جمعی. در واقع اصلی­ترین خروجی نسل اول ناتو با توجه به اقتضای زمان دفاع­جمعی بود و هرچند ناتو خود را در هر لحظه برای آن آماده داشت اما عملیاتی نمودن آن تا سال 2001 به­طول انجامید.

با­این­همه، ظهور دوران جدید تنش­زدایی میان دو ابرقدرت و گسترش آن در اواخر دهه 80 ‏میلادی، به­تعبیر هنری کیسینجر، آغاز دوره سوء­تفاهم­های دو­سوی آتلانتیک و پیدایش نیروهای واگرا در درون ناتو بود. در این دوره، کاهش احتمال حمله خارجی و تخفیف ترس از حملات شوروی، باعث پیشی­گرفتن منافع ملی اعضا بر منافع مشترک آن­ها شد. احساس عدم امنیت اروپاییان در­برابر آن­چه که آنان عدم­تعهد اتمی آمریکا تلقی می­کردند و اصرار فراوان آمریکا برای افزایش بودجه دفاعی ناتو توسط اعضای اروپایی، باعث بروز سوء­تفاهمات، اقدامات واگرایانه و ضعف انسجام درونی بین اعضا شد. با این تفاسیر، سال­ها گذشت و ناتو هم­چنان در طول سال­های جنگ سرد، تنها معمار امنیت در اروپای غربی بود. اما روند به­همین صورت ادامه نیافت و فروپاشی کمونیسم به­ویژه فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال 1989 تا 1991 به­عنوان دومین حادثه اثرگذار تاریخی و نقطه­عطف دیگری در مفهوم ناتو، نقش آینده ناتو و حتی تداوم حیات آن را زیر سوال برد. پایان جنگ سرد یک شمشیر دولبه برای ناتو بود؛ چرا­که از یک­سو، با پایان یافتن عمر پیمان ورشو، ناتو بر آن پیروز شده­بود و از دیگر سو، با از بین رفتن فلسفه وجودی آن، اعتبار آینده ناتو در جهان پس از جنگ سرد زیرسوال رفت.

نظریه­های متعددی در این خصوص که چرا ناتو پس از پایان جنگ سرد و از بین رفتن شوروی از هم فرو نپاشید، وجود دارد. یکی از این نظریه­ها، رابطه میان تهدید و دیرپایی پیمان را با این استدلال به چالش می­کشد که صرفا تهدید نیست که مهم است بلکه خود نهادها و سازمان­ها بیشتر از آن اهمیت دارند. این رهیافت تداوحیات ناتو را در بستر پس از جنگ سرد کرد و دلیل آن موفقیت­های ناتو به­عنوان یک سازمان و نیز به­این خاطر بود که ناتو بر پایه ارزش­ها و هنجارهای دموکراتیک مشترک تشکیل یافته بود. نظریه دوم این بود که یک اتحاد به­مقاومت خود ادامه خواهد داد، چون تشکیل آن هزینه زیادی برده و حفظ آن کمتر هزینه­بر است. از این­منظر، تداوم حیات ناتو به­نفع اعضایش حتی در نبود تهدید شوروی است، زیرا این تداوم مقرون­به­صرفه است. سومین نظریه به نفوذ بازیگران مربوط می­شود که منافع­شان را درون سازمان­ها تعقیب می­کنند. این نظریه، سازمان چندملیتی و بزرگ ناتو را به­منزله عامل کلیدی در پاسخ ناتو به پایان جنگ سرد تلقی می­کند. کرنیش[2] در این رابطه تصریح می­کند «ناتو یک دیوان­سالاری پیچیده است و متشکل از افراد و گروه­های ذی­نفعی است که باید درآمدهایشان و پست­ها و نیز در بقای سازمانی که در آن به استخدام درآمده­اند، انتظار منفعت داشته­باشند. … ناتو از­طریق قدرت ذاتی بقای سازمانی­اش از نابودی و فراموشی اجتناب کرده­است». در­نتیجه بقای پس­از جنگ سرد ناتو را باید به­مثابه ترکیبی از تبیین­های نظری متفاوت نگریست.

دو. نسل دوم ناتو

ناتو که به­منظور مقابله با تهدیدات اتحاد جماهیر شوروی و کمونیسم تاسیس شده­بود با پایان جنگ سرد و انحلال پیمان ورشو در سال 1991 عملا فلسفه وجودی نسل اول سازمان از بین رفت و به­نوعی دچار بحران هویت و کارکرد شد. در این دوره دو سوال در مورد ادامه فعالیت ناتو مطرح بود؛ آیا سازمان می­تواند ادامه حیات دهد؟ و در صورت ادامه حیات سازمان، چه اهداف و اصولی را به­عنوان دستور کار برای خود بر می­گزیند؟ سوال اول از این­منظر مطرح شد که اصولا با از میان رفتن یا کاهش تهدید شوروی، روند موجود در نهایت به انحلال نسل اول ناتو خواهد انجامید زیرا اساس ناتو بر پایه تهدید شوروی بنا شد و به­طور مسلم با از بین رفتن زیربنا، ناتو به­عنوان روبنا نیز از میان خواهدرفت. اما سوال دوم، که بیشتر از منظر اثباتی مطرح شد مطالبه­گر این مساله بود که در صورت ادامه حیات، ناتو با چه چالش­ها و کارکرد­هایی روبه­رو است.

این چالش نظری طی سال­های اولیه دهه 1990 بین موافقان و مخالفان در جریان بود که در­نهایت، با پیروزی جناح ادامه حیات سازمان همراه بود. طرفداران ادامه حیات سازمان استدلال کردند که هرچند دفاع دسته جمعی روح پیمان و نسل اول ناتو بود و فضای حاکم بر دوران جنگ سرد ایجاب نمود که این جنبه بیشتر خودی نشان دهد، ولی در پیمان واشنگتن اهدافی مانند صیانت از آزادی، میراث و تمدن مشترک اعضای آن، ­که بر اصول دموکراسی، آزادی های فردی و حاکمیت قانون استوار شده است، نیز مورد ­تایید قرار گرفته و ارتقای ثبات و رفاه در منطقه آتلانتیک شمالی نیز به­عنوان اهداف این سازمان بر­شمرده شده­بود. بنابراین آیا با پایان جنگ سرد دیگر نیازی به پیگیری این اهداف نیست؟ ازسوی­دیگر، با اشاره به آن­چه در فضای بعد از پایان جنگ سرد در جهان­صورت­گرفت مانند اوج­گیری تنش­ها و درگیری­های قومی، نژادی و مذهبی در کشور­های تازه­استقلال­یافته اروپای شرقی و نیاز اساسی به مدیریت این تنش­ها و جلوگیری از سرایت آن­ها به درون منطقه آتلانتیک، ضرورت ادامه کارکرد سازمان پدیدار گشت.

با شرایط فوق الزام تحول در سیستم ژئوپلیتیکی نسل اول ناتو برای ادامه حیات در فضای جدید جهانی پس از جنگ سرد با تاکید بر تحولات ساختاری، فرآیندی و کارکردی ضروری بود تا با الزامات محیط امنیتی جدید هماهنگ شود. بر­این­اساس از اوایل دهه 1990 و با پشت­سر گذاشته­شدن جدال نظری و فکری تمامی توجهات به­تغییر و انطباق معطوف گردید. لذا دومین نقطه عطف در تاریخ ناتو اثر خود را گذاشت و کشورهای عضو ناتو تصمیم گرفتند با الهام از جهان پس­از جنگ سرد به بازتعریف سیستم ژئوپلیتیکی خود اقدام کنند که منجر به­پیدایش نسل دوم ناتو شد. در­این­راستا تلاش برای ارائه دومین مفهوم نوین راهبردی ناتو آغاز و اولین­بار از آن در سال 1991 رونمایی شد.

این مفهوم به­عنوان سند تاسیس نسل دوم ناتو هم به­لحاظ شکلی و هم به­لحاظ مفهومی تفاوت فاحشی با نسل اول ناتو داشت؛ به­عبارت­دیگر، تاکید بر گسترش منطقه جغرافیایی ناتو و دعوت از اعضای جدید و هم­چنین، ظهور مفاهیم نوین جهانی از جمله افراط­گرایی، تروریسم، امنیت انسانی و امنیت انرژی، ادبیات سنتی نسل اول را تغییر داد. این مفهوم به­عنوان یک سند عمومی در مدت قریب به یک دهه از سوی اعضای پارلمان­ها، کارشناسان مسائل امنیتی، روزنامه­نگاران و افکار­عمومی مورد نقد و بررسی قرار گرفت و درنهایت نسخه نهایی آن در سال 1999 در نشست سران ناتو در واشنگتن به­تصویب رسید. در­نتیجه مفهوم راهبردی نوین 1991 و مفهوم راهبردی 1999، در واقع سنگ بنای نسل دوم ناتو بودند. هاید­پرایس در این زمینه معتقد­است، سند نوین راهبردی 1991، پایان جنگ سرد را مخاطب قرار داد و یک تغیر در بخش امور عمومی ناتو از نسخه 1.0 به نسخه 2.0 بود. هنگامی­که در اجلاس واشنگتن در سال 1999، آخرین سند راهبردی پذیرفته شد، جنگ کوزوو و دور اول گسترش ناتو به شرق مرکزی اروپا در حال انجام بود و نقطه بالایی از توانمندی­های منطقه ژئوپلیتیکی یوروآتلانتیک برای نظم دوباره شرق پساکمونیست از طریق روند بزرگ­شدن دوگانه ناتو و اتحادیه اروپا و مداخله نظامی بشردوستانه، نمایان گردید.

علی­رغم این­که نسل دوم ناتو همانند نسل اول موضوع دفاع از امنیت کشورهای عضو را هم­چنان به­عنوان هدف اساسی خود تعیین کرد اما برای اولین­بار ضرورت تلاش در­جهت ارتقا و گسترش امنیت برای کل اروپا از طریق مشارکت و همکاری با دشمنان سابق در ناتو ایراد شد. براساس مفهوم راهبردی نوین، نگرش فراگیر امنیتی مبتنی­بر گفتگو، همکاری و حفظ استعداد دفاع دسته جمعی مورد تاکید قرار گرفت. از دیدگاه متحدان، تحقق این مفهوم از طریق همکاری عملی با شرکای جدید اروپای مرکزی و شرقی میسر بود لذا در نسل دوم ناتو، اعضا ضمن ارائه پیشنهاد کمک­های عملی در حمایت از اصلاحات دموکراتیک در کشورهای اروپای مرکزی و شرقی، از آن­ها دعوت کردند تا با حضور در نشست­های نهادهای وابسته به ناتو، از تجارب این سازمان در زمینه همکاری­های سیاسی، نظامی، اقتصادی، علمی و فرهنگی بهره­مند شوند. به­این­ترتیب، با انجام این اقدامات، زمینه لازم برای جذب کشورهای اروپای مرکزی و شرقی که با انحلال پیمان ورشو در یک «خلا امنیتی نگران کننده» به­سر می­بردند، فراهم شد.

تعریف گسترده از امنیت و انتقال مفهوم از تهدید به خطرات از مهم­ترین ویژگی­های نسل دوم ناتو بود تا آن­جا که در مفهوم نوین راهبردی آمد؛ «در مقایسه با تهدید عمده گذشته، خطراتی که نسبت به امنیت هم پیمانانان باقی می­ماند، ماهیتا چند­وجهی است که باعث می­شود پیش­بینی و ارزیابی سخت شود»(ماده8). در ماده 15 به­طیف وسیعی از تغییرات برای استمرار پیمان اشاره شده و در ماده 20 نیز، چهار کارویژه اساسی نسل دوم ناتو برشمرده شده­بود که عبارتند از:

«فراهم نمودن یک بنیان ضروری برای محیط امنیتی پایدار در اروپا»؛

«خدمت کردن، به­عنوان یک انجمن فراآتلانتیکی برای مذاکره متحدان در هر مساله­ای که بر منافع حیاتی آن­ها تاثیر می­گذارد، همان­طور که در ماده 4 پیمان آتلانتیک شمالی آمده بود»؛

«بازدارندگی و دفاع در برابر هر­گونه تهدید به تجاوز علیه خاک هر یک از کشورهای عضو ناتو»، که با ماده­های 5 و 6 مرتبط بود و در نهایت،

«حفظ موازنه راهبردی در اروپا» که اشاره به باقی مانده قدرت شوروی در اروپا داشت.

این دستورالعمل دفاعی در مفهوم راهبردی، اساسا پیش­بینی تغییر از «وضعیت دفاعی جامع، ثابت و خطی» به­وضعیت منعطف­تری متشکل از «سه گانه آموزش دیده­های نیروهای واکنش فوری و سریع، نیروهای دفاعی اصلی و نیروهای تقویتی» بود. هم­چنین، می­بایست به ماهیت تغییری مهم در «کارویژه­های امنیتی اساسی» در مفهوم نوین راهبردی 1991 و مفهوم راهبردی 1999 توجه کرد؛ در مفهوم اخیر اگرچه سه کارویژه ابتدایی تغییر نام دادند اما هم­چنان باقی ماندند، به ترتیب امنیت، مذاکره و بازدارندگی و دفاع، اما در وظیفه چهارم تجدیدنظر شد. شاید تعجب­آور نباشد که ناتو در پایان قرن بیستم، احساس کرد دیگر نیازی به نگرانی بنیادی در زمینه موازنه راهبردی در اروپا ندارد. اما سوالی که در هنگام تهیه اسناد راهبردی نسل دوم ناتو به­وجود آمد این بود که چه چیزی به­جای شوروی قرار داده شود؟

در نسل دوم ناتو مناظرات زیادی میان طرفداران دیدگاه­های جهانی و طرفداران دیدگاه­های منطقه­ای به ناتو در جریان بود و در­نهایت این وضعیت به­نحوی سازش یافت که در دو­جنبه قابل­ذکر است؛ اول، تاکید بر منطقه یوروآتلانتیک که در برگیرنده قسمت بیشتری از قلمرو ناتو است اما به­معنای یک ناتوی جهانی نیست و دوم این­که چهارمین کارویژه بنیادین امنیتی در نسل دوم ناتو، مستقیما به­دنبال سه کارویژه ابتدایی نیامد بلکه با یک خط جداگانه و موثر، معرفی شد:

• امنیت
• مذاکره
• بازدارندگی و دفاع
• و به­منظور افزایش امنیت و ثبات منطقه یورو­آتلانتیک:
• مدیریت بحران مورد به مورد و با اجماع
• مشارکت، همکاری و مذاکره در منطقه یورو­آتلانتیک

سلسله مراتب ظریف کارویژه­های فوق، دربرگیرنده این واقعیت است که مدیریت بحران با ماده 7 معاهده واشنگتن و نقش شورای امنیت سازمان ملل متحد[3] برای تامین صلح و ثبات عمومی مرتبط بود هرچند برخلاف نسل اول ناتو، رهبران نسل دوم ناتو، تصمیم­گیری­های سازمانی خود را به شورای­امنیت سازمان ملل واگذار نکردند؛ اگرچه رجوع­به شورای امنیت، هنگامی­که اوج بمباران کوزوو بود، دیپلماسی عمومی و یک واکنش مناسب به ایجاد بحران در ناتو بود.

از دیگر نکات قابل­توجه در نسل دوم ناتو، مقوله تعریف از تهدید است. در این سند، پدیده تروریسم، اشاعه تسلیحات کشتار­جمعی، افراط­گرایی اسلامی، جنایات سازمان­یافته بین­المللی، مهاجرت­های غیرقانونی، قاچاق مواد مخدر و انسان، منازعات قومی و نژادی، دولت­های شکست­خورده و جلوگیری از قطع جریان منابع حیاتی به­عنوان تهدیدات نوین پیش­روی ناتو تعریف و برای مواجهه با آن­ها راهکارهایی ارائه شد هرچند بسیاری از این تهدیدها از­جمله تروریسم آن­چنان که باید جدی گرفته نشدند و در ادامه زمینه­های ایجاد بحران را در ادامه حیات ناتو پدید آوردند. در زمینه تهدید هم­چنین قابل­ذکر است که براساس میثاق جامعه ملل و منشور سازمان ملل متحد، وجود هرگونه اتحادیه تهاجمی[4] در زمان صلح، مخالف با روح صلح­طلبی جهانی است و دولت­ها فقط مجاز به انعقاد پیمان­ها و اتحاد‏یه­های تدافعی[5] می­باشند. با از بین رفتن بلوک شرق و متلاشی شدن پیمان ورشو، پیمان ‏ناتو از لحاظ سیاسی و حقوقی در گروه پیمان­های تهاجمی قرار گرفت و این مغایر با اصول حاکم بر نظام بین­الملل بود. به­این ترتیب ناتو برای توجیه بقای خود، در طول دهه گذشته اقدام به خلق یا بزرگ­نمایی تهدیدات مختلف در اقصی نقاط جهان نمود تا بتواند به بهانه مقابله با این تهدیدات، مشکل بقای خود را از لحاظ سیاسی و حقوقی حل کند.

در یک تبیین سیستماتیک ژئوپلیتیکی، همسان­سازی نسل دوم ناتو با الزامات جهان پس­از جنگ سرد، شکل چندبعدی داشت که در چند تغییر نمود یافت؛ اولین تغییر، ماهیتی کارویژه­ای داشت، به­این­معنی که ناتو را قادر ساخت مدیریت بحران، عملیات صلح­سازی و حفظ صلح را خارج از ماده 5 به­انجام رساند و این کار را نخست تحت اجازه سازمان ملل ولی در­نهایت به­مانند یک نیروی مستقل انجام داد. دومین تغییر به­شکل جغرافیایی مربوط بود که اجرای ماموریت­های بیرون از قلمرو اعضای ناتو بدون توجه به ماده 5 تجلی این تغییر بود. از این­رو، این دو تغییر نشان می­دهند که چگونه ناتو از یک پیمان دفاعی متمرکز در اروپای غربی به­سمتی حرکت کرد که هم به امنیت جهانی یاری رساند و هم نقش دفاعی خود را حفظ نماید. سومین تغییر، به تطبیق درونی ناتو برمی­گردد که ظهور و تثبیت «رکن اصلی» اروپا از طریق هویت دفاعی و امنیتی اروپا[6] تجلی اساس تغییر بود؛ برنامه و تمهیدی که هدف آن افزایش نقش و توانمندی­های اعضای اروپایی ناتو بود.

از زمانی­که برنامه هویت دفاعی و امنیتی اروپا در اواسط دهه 1990 مطرح شد، ناتو نیز به­منظور تسهیل همکاری میان ناتو و هویت دفاعی و امنیتی اروپا، موافقت­نامه­های متعددی با اتحادیه اروپا منعقد کرد. چهارمین تغییر، ایجاد و تثبیت برنامه­های امدادی و کمکی به­دشمنان سابق ناتو یعنی کشورهای عضو پیمان ورشو از طریق شورای همکاری آتلانتیک شمالی[7]، شورای مشترک یوروآتلانتیک، برنامه مشارکت برای صلح که شامل کشورهای جنوب عضو ناتو است و در­نهایت از طریق گفتگوی مدیترانه­ای بود. توافق­های مشارکت ویژه با روسیه و اوکراین نیز جزو اصلاحات درونی ناتو به­شمار رفت. پنجمین تغییر، به گسترش اعضای ناتو و آخرین تغییر نیز به پاسخ ناتو به تهدیدات جدید نظیر تروریسم بین­المللی و سلاح­های کشتارجمعی و غیره مربوط است که به­نظر تا زمان حادثه یازده سپتامبر جدی گرفته­نشد.

در یک جمع­بندی می­توان مهم­ترین ویژگی­های نسل دوم ناتو را چنین برشمرد:

• تقویت رویکردهای سیاسی و اقتصادی در کنار بعد دفاعی سازمان؛
• تعهد قوی به تقویت مناسبات فراآتلانتیکی؛
• تقویت توانمندی­های نظامی سازمان برای تضمین کارآمدی عملیات نظامی آن؛
• توسعه توانمندی­های اروپایی در درون سازمان؛
• تقویت ساختارها و رویه­های لازم برای پیشگیری و مدیریت بحران؛
• مشارکت موثر با کشورهای غیرعضو ناتو بر اساس همکاری و گفتگو؛
• گسترش سازمان و اتخاذ سیاست­های درهای باز در قبال اعضای جدید بالقوه؛
• تداوم تلاش­ها در جهت عملی­کردن موافقت­نامه­های کنترل تسلیحات، خلع­سلاح و عدم­اشاعه؛
• گسترش حوزه جغرافیایی عملکرد ناتو و تبدیل به سازمانی فرامنطقه­ای؛
• تغییر ماهیت این تشکیلات دفاعی از «تدافعی­» به «تهاجمی» ‏و تغییر هدف استراتژیک آن از «دفاع­جمعی­» به ­«امنیت­جمعی» که سیاستی اشاعه­ای، برون­گرا و پیش­دستانه را می­طلبید؛
• تغییر ماهیت خطرها و تهدیدات پیش­روی این سازمان از مواردی نظیر کمونیسم و بلوک شرق به­مواردی هم­چون تروریسم، اشاعه سلاح­های کشتارجمعی و بروز درگیری­های قومی؛
• پذیرش واقعیت افزایش تهدیدات به­لحاظ سرزمینی و موضوعی هم در سطح و هم مقیاس و
• فعالیت به­عنوان بازوی اجرایی سازمان ملل برای برقراری و اشاعه اصول و ارزش­های دموکراتیک در جوامعی که ارزش­هایی مغایر با الگوهای دموکراسی غربی بر آن­ها حاکم بود.

تصویر شماره 3 : سیستم ژئوپلیتیکی نسل دوم ناتو

در تصویر سیستم ژئوپلیتیکی نسل دوم ناتو به­وضوح می­توان تفاوت اندازه را در محیط­های داخلی و خارجی سازمان مشاهده کرد. هم­چنان که مشخص است در این نسل، سطح محیط جغرافیایی داخلی ناتو بیشتر شده و به­نسبت نیز از سطح محیط جغرافیایی خارجی کم شده­است. رهبران ناتو در نسل دوم با توجه به سقوط شوروی و کم­رنگ شدن مخاطرات ناشی از رقابت با آن، از سختی مرز محیط­های داخلی و خارجی سازمان کاسته و ارتباطات دو محیط در سطح بسیار بالاتری از نسل اول قرار گرفت. بر­این­اساس، ناتو از لحاظ تجدید ساختار تلاش­هایی را در عرصه داخلی این سازمان از طریق ایجاد، حذف یا ادغام برخی بخش­ها و هم در عرصه خارجی از طریق تأسیس نهادهای مختلف آغاز کرد. تشکیل شورای مشارکت یوروآتلانتیک، طرح مشارکت برای صلح­، شورای مشترک دائمی ناتو روسیه، کمیسیون ناتو – اوکراین­، گروه همکاری مدیترانه­ای­، کنفرانس امنیتی ناتو – ژاپن، شورای همکاری ناتو – آرژانتین، ابتکار همکاری استانبول و به­طور­ویژه سیاست درب باز برای عضویت کشورهای اروپای شرقی، نمونه­هایی از تجدید ساختار در نسل دوم سازمان پیمان آتلانتیک شمالی بودند.

با این تفاسیر و درنتیجه سیاست درب باز، ورودی­ها در سیستم نسل دوم ناتو علاوه­بر اعضای رسمی قبل، برخی­از کشورهای اروپای شرقی نیز به این نوع از عضویت رسیدند و روند همکاری­های غیررسمی با سایر کشورها نیز آغاز شد و منطقه ژئوپلیتیکی جدید یوروآتلانتیک شکل­گرفت و مرزهای خارج از منطقه کوچک­تر از گذشته شد. در­نتیجه ساختار ژئوپلیتیکی این نسل ناتو با حضور کشورهای جدیدی شکل­گرفت و در این ساختار، بخش­های نظامی و دفاعی ناتو به­ویژه کمیته نظامی ناتو بخشی از جایگاه قدرتمند خود را به بخش­های سیاسی و اقتصادی ناتو دادند تا زمینه­های فعالیت­های ناتو در نسل دوم، گسترده تر از نسل اول گردد. پس­از شکل­گیری ساختار ژئوپلیتیکی نسل دوم ناتو، فرآیندی ژئوپلیتیکی که با تاکید بر فعالیت­های نظامی، امنیتی، سیاسی و اقتصادی در درون سیستم وجود داشت که زمینه­های ایجاد کارکرد این نسل را فراهم می­نمود، علاوه­بر تقویت قدرت دفاعی کشورها و سازمان، بالابردن سطح هم­گرایی نظامی و تاکید بر فعالیت­های امنیتی، جاسوسی و ضدجاسوسی، افزایش همکاری­های سیاسی، کمک به بهبود وضعیت سیاسی و اقتصادی کشورهای جدید عضو و تشریک مساعی سیاسی و اقتصادی به مهم­ترین اولویت­های فرآیند ژئوپلیتیکی ناتو در نسل اول اضافه شدند.

هرچند ناتو در نسل دوم نیز در اکثر موارد به­عنوان یک سازمان دفاعی معرفی می­شد، با­این­حال کارکرد ناتو فقط فعالیت­ها و اقدامات نظامی نبود. در بررسی عملکرد نسل دوم ناتو، نباید اقدامات این سازمان در زمینه­های مختلف سیاسی و اقتصادی، فناوری و علوم نیز نادیده گرفت. در این دوره، ناتو توانست به سیاست­های اقتصادی و نظامی و مواضع بین­المللی کشورهای عضو انسجام بخشد و اتحاد و یک­پارچگی سیاسی و ایدئولوژیک و توان دفاع دسته­جمعی آنان را در بار دیگر حفظ کند. ایجاد پایگاه­ها و مراکز فرماندهی نظامی در مناطق مختلف اروپا و آمریکا، انجام مانورهای متعدد نظامی، جذب تدریجی اعضای جدید و گسترش حوزه جغرافیایی تحت نفوذ این سازمان، ایجاد پیمان­های دفاعی منطقه­ای مکمل ناتو در خاورمیانه و خاور دور، محاصره منطقه اوراسیا، تقویت توان بازدارندگی ناتو، افزایش سرعت واکنش نیروها در مواقع اضطراری و برگزاری اجلاس­های متعدد با هدف بررسی وضعیت روابط اعضا، از جمله اقدامات اعضای ناتو در این دوران است. سیستم ژئوپلیتیکی نسل دوم ناتو در­نهایت علاوه­بر تاکید بر کارکرد قبلی دفاع جمعی، مدیریت بحران را نیز به­عنوان کارکرد جدید خود ارائه نمود؛ کارکردی که رهبران ناتو با هدف پیشگیری در رهیافت نسل دومی ناتو گنجاندند. اعضای ناتو با این کارکرد جدید در سطوح منطقه­ای و بین­المللی ابتکار­عمل در زمینه پاسداری از صلح، اقدامات بشردوستانه و عملیات اضطراری غیرنظامی را در دست گرفته و ماموریت­های جدیدی را در نسل دوم ناتو رقم زدند. در واقع اقدامات ناتو در بوسنی پس از فروپاشی شوروی در جریان جنگ مسلمانان و صرب­ها به­خوبی تحول کارکردی ناتو را آشکار ساخت. پس­از ‏سقوط دیوار برلین برای نخستین بار از نیروهای ناتو در بوسنی بهره گرفته­شد و ضرورت تغییرات جدی در محیط امنیتی اروپا مورد توجه قرار گرفت؛ در واقع تعریف گسترده از تهدیدهای امنیتی، زمینه را برای توسعه جغرافیایی کارکردهای ناتو در دوران جدید فراهم آورده­است.

در مجموع نسل دوم ناتو توانست با تلاش برای بقا، با ارائه مفهومی جدید مبنی بر تغییر وظایف و مأموریت­های این سازمان از ­«دفاع سرزمینی­» به ­«دفاع از منافع جمعی اعضا در سراسر جهان»، تغییراتی در ساختار خود براساس شرایط نوین نظام بین­الملل را ایجاد و حوزه نفوذ خود را نیز گسترش دهد. بروز بحران در منطقه خلیج فارس و حمله عراق به کویت که موجب اقدام یک­پارچه جامعه جهانی در دفع اشغال کشور کویت شد، نقش مهمی در تبیین لزوم وجود یک نهاد بین­المللی نظامی و ضرورت تداوم حیات ناتو در آن زمان ایفا کرد و جهان را آماده مواجه با یک نهاد بین­المللی نظامی یکپارچه­تر کرد.

[1]. از مجموع این دلایل شماره 1-2 و 3 دلایل بنیادی و دلایل 4-5 و 6 دلیل راهبردی هستند.

[2] Cornish

[3] United Nations Security Council(UNSC)

[4] Offensive Alliance

[5] Defensive Alliance

[6] European Security and Defence Identity(ESDI)

[7] North Atlantic Cooperation Council(NACC)